Parte I - Los orígenes de las Encuestas C.A.S. y CASEN (1973-1985)
Hace unas
semanas descubrí en la biblioteca de Ministerio de Desarrollo Social una serie
de documentos que, a mi parecer, ilustran de manera explícita la forma en que
el ‘principio racionalizador’ guió la política social durante el periodo de
dictadura[1].
Los documentos titulados “Informes de Política Social” del periodo 1976-1989
son particularmente interesantes por tres motivos: 1) visibilizan los
principios políticos y supuestos económicos bajo los cuales se reformuló la
labor Estatal, 2) ilustran la importancia que tuvieron los técnicos e
intelectuales que colaboraron con la Dictadura en dotar de un una visión
económica y social al gobierno autoritario, y 3) describen la génesis de los
instrumentos constitutivos del Sistema de Información Social actual.
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La presente
nota pretende realizar una revisión histórica de los principales instrumentos
que utilizó la Dictadura para diseñar, aplicar y evaluar su ‘política social’,
en particular aquellos creados bajo la dirección de la Oficina de Planificación
Nacional (ODEPLAN) durante el periodo 1973-1985. El objetivo no es ahondar en el
principio focalizador que guió la política social ni en el marco institucional
subsidiario que la condicionó, tampoco en el rol político que jugaron los
‘especialistas en política social’ de la Dictadura. Lo que se busca es
identificar los mecanismos propios de la política social creados y utilizados
desde mitad de los ‘70 hasta fines de los ‘80, y enunciar los argumentos que
fueron utilizados para justificar su creación.
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La génesis del Sistema de
Información Social se plasma en la creación de sus mecanismos, a saber, el Mapa
de Extrema Pobreza (1974), los Comités de Asistencia Social y la “Ficha C.A.S.”
(1977) y la encuesta de “Caracterización Socioeconómica Nacional” o “CASEN”
(1985). Las ideas que dieron origen a la creación de estos instrumentos pueden
encontrarse en “El Ladrillo”, documento creado para inspirar el programa de
gobierno de Jorge Alessandri, rechazado por este último en 1970 por la
radicalidad de sus planteamientos, y aplicado por la Junta de Gobierno a partir
de 1973 (De Castro y otros, 1992, p. 8-9). En dicho documento se indica que la
política social utilizada hasta esa fecha, basada en control de precios y
ajustes de salarios, eran ineficiente pues generaba distorsión de precios,
presiones inflacionarias y mercados negros, y no beneficiaba a los sectores más
desfavorecidos (De Castro y otros, 1992, p. 137-138).
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Los ideólogos de la Dictadura
proponían una política social redistributiva que tuviera como objetivo
principal la erradicación de la pobreza extrema mediante el crecimiento
económico (similar a la idea del “chorreo”) y la inversión en capital social.
De acuerdo a ellos, el sistema más eficiente para redistribuir el ingreso a
favor de los más pobres era el de otorgar subsidios directos por parte del
Estado. Bajo el escenario de que sólo debían ser susceptibles de ‘beneficios
sociales’ aquellos individuos carentes de recursos, los autores declaraban que
el principal problema que se presentaba era el “de la identificación de los
beneficiarios”, indicando que la mejor forma era “lisa y llanamente conceder el
beneficio a quienes postulen declarando cumplir los requisitos mínimos”. Al
respecto resaltaban que habría “un cierto nivel de engaño” pero que era
preferible sufrirlo si con ello se garantizaba que los realmente pobres
alcanzarán un nivel de vida con un mínimo de dignidad. Para remediar una
posible filtración de beneficios hacia sectores no extremadamente pobres los
autores proponían generar un “empadronamiento exacto de cada beneficiario
con sus datos”, e “investigar aleatoria y periódicamente a un cierto número
de beneficiarios a través de visitadoras sociales, de personal especializado de
Carabineros, etc.”, especificando que “la sanción por el engaño comprobado
tendría que ser ejemplarizadora y aplicarse efectivamente y con publicidad” (De
Castro y otros, 1992, p. 142-143).
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En 1975 “al constatar que las
investigaciones sobre distribución de ingreso y marginalidad llevaban a la
conclusión de que las políticas tradicionales aplicadas con el objeto de
mejorar la condición económica y social de los más pobres habían resultado
ineficaz”, miembros del Instituto de Economía de la Universidad Católica
coordinados por Miguel Kast (ODEPLAN) crearon el “Mapa de Extrema Pobreza”. El
objetivo era “identificar geográficamente al grupo de extrema pobreza, tener
una descripción más detallada de sus características socio demográficas,
educacionales y de empleo” (Molina, Donoso, & Llona, 1975, pág. 1) . Este estudio si
bien habría sido útil para la formulación, implementación y evaluación de las
políticas sociales posteriores, no permitió la identificación individual del
potencial beneficiario lo que habría limitado la eficiencia en la acción social
desarrollada por el Estado. Al respecto el informe de ODEPLAN (1978, p. 13)
indica que “la falta de mecanismos homogéneos de selección de los
beneficiarios” y “la desmesurada centralización y burocratismo de los
organismos estatales” atentaban contra la eficiencia en el uso de los recursos
destinados a lograr mayores niveles de bienestar social.
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En base al anterior diagnóstico
fue que el grupo de expertos de ODEPLAN propuso la creación de los “Comités de
Asistencia Social”. La responsabilidad de estos organismos dependientes de los
Municipios radicaba en “coordinar los esfuerzos y la información disponible en
los diversos organismos públicos y privados de carácter social, con el fin de
confeccionar listados de las personas más necesitadas de la comuna según su
grado de pobreza”. A estos Comités les tocaría gestionar los “bonos de atención”
entregados por el Gobierno, que permitirían a sus beneficiarios acceder a los
programas desarrollados por las instituciones públicas para asistir a los
sectores de extrema pobreza. Por su parte, la cantidad de bonos que recibiría
cada comuna estarían determinados a partir de los resultados del “Mapa de
Extrema Pobreza” (ODEPLAN, 1978, p. 7-9). Uno de los programas que utilizó el
mecanismo ejecutado por los Comités fue la Junta Nacional de Jardines
Infantiles (JUNJI). Al respecto se indica que la selección de beneficiarios con
acceso a los establecimientos JUNJI se hizo desde 1980 en base a “los criterios
de identificación aplicados por los Comités Comunales de Asistencia Social”,
garantizando que este beneficio llegase “efectivamente a aquellos niños que más
lo necesitan” (ODEPLAN, 1980, p. 7).
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Si bien se podría entender que
los sistemas de identificación eran instrumentales para una ‘correcta’ entrega
de bonos que facultaran el acceso excepcionalmente a beneficios sociales
entregados por el Estado, la conjunción de tres características: 1) el rol
subsidiario asumido por el Estado, 2) que los subsidios debían beneficiar
exclusivamente a aquellas personas que no tenían suficientes recursos para
acceder a los bienes considerados elementales, y 3) que los factores de
producción debían ser remunerados de acuerdo a su productividad, llevó a que la
política social fuera “paulatinamente orientando a variados subsidios que
otorga el Estado como apoyo financiero y normador de las acciones ejecutadas
por privados” (ODEPLAN, 1982, p. 1-5)[2].
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La intención de la autoridad por
avanzar en la creación de un mecanismos eficiente para focalizar el gasto
social se hace explicita en el Informe de Política Social del año 1983. En su
capítulo “El Sistema de Información Social” se indica que “el objetivo de este
sistema es proveer de la información que se requiere para racionalizar el gasto
social, es decir, para conseguir que llegue en la cantidad y calidad adecuada a
donde y a quien más lo necesite” (ODEPLAN, 1984, p. 43). Para ello el Estado ya
contaba con cuatro fuentes de información:
- El “Mapa de Extrema Pobreza”: Estudio desarrollado a partir de una muestra del 5% del censo 1970 que lograba identificar, localizar y dimensionar los niveles de carencias del conjunto de áreas geográficas del país.
- La “Información C.A.S.”: Entrevista aplicada y utilizada masivamente a partir de 1980 para identificar y caracterizar a la población más pobre. Las respuestas registradas permiten el cálculo de un puntaje que estratifica a las familias en quintiles, siendo el primero el más pobre y el quinto el menos pobre. En 1982, el instrumento ya era utilizado para seleccionar a los beneficiarios de más de 18 programas sociales (tales como el Programa de Alimentación Escolar, la Junta Nacional de Jardines Infantiles, el Subsidio Único Familiar y el Servicio Nacional de Empleo, etc.), y cubría más de 1,4 millones de familias, es decir, a más de 7,5 millones de personas.
- El “Censo de Población y Vivienda 1982”: Entrevista que contenía “un espectro amplio de preguntas”, aplicada a todas las familias del país. Era el insumo a partir del cual se elaboraban el “Mapa de Extrema Pobreza”.
- “La Información Sectorial de Impacto”: Información específica que maneja cada programa social. Esta permitiría “reflejar si la acción emprendida está llegando a la población objetivo” en cuanto recogía características sociodemográficas de esta última, tales como peso, talla, escolaridad, morbilidad, cesantía, etc.
Sin embargo, la unión de estos
instrumentos aún no lograba dotar al Estado de una fuente de información
periódica que permitiese caracterizar de forma detallada al conjunto de la
población y mejorar la focalización del gasto social. Al respecto se indica que
“la Información C.A.S. no era ni censal ni de una muestra” por lo que no servía
para “inferir proporciones de pobreza a nivel comunal, regional o nacional”; el
Mapa de la Extrema Pobreza estaba elaborado hace 14 años, por lo que ya estaba
obsoleto; el Censo de 1982 no había sido pensado como “instrumento de apoyo
para la entrega de subsidios”, y la Información Sectorial de Impacto sólo
recopilaba información de quienes asisten a los programas que controlaba el
Estado (ODEPLAN, 1984, p. 46).
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En base a este diagnóstico es que
se plantea la creación de un Sistema de Información Social cuyo objetivo
sea “conocer la realidad social de personas, familias y comunas con datos
actualizados y confiables, mejorar la asignación del gasto social, tanto en las
etapas de planificación como de administración, y conocer la evolución de los
efectos de gasto social”. Este sistema estaría dotado de dos instrumentos “La
Encuesta de Caracterización Socioeconómica Nacional” o “Encuesta CASEN”, y la
“Encuesta C.A.S.”. La Encuesta CASEN estaba pensada para recoger anualmente la
“información socioeconómica de una muestra de todo tipo de familias
(aproximadamente 35 mil en total)”. Permitiendo “obtener promedios de datos
sociales (vivienda, ocupación, ingresos, educación) para las 33 comunas más
importantes, para cada región y a nivel país”, siendo el “instrumento básico
para mejorar la planificación del gasto social y para evaluar sus resultados”.
La Encuesta C.A.S. “dirigida a las familias más pobres” y conteniendo “un
conjunto de preguntas que permiten conocer la realidad socioeconómica de cada
una de las familias” constituiría “el instrumento imprescindible para llegar
con los subsidios en la calidad, cantidad y combinación adecuada”. El
instrumento pretendía mantener “información actualizada de alrededor de un
millón de familias, suministrando a los programas sociales los datos que
requieren para administrar sus entregas en forma óptima” (ODEPLAN, 1984, p.
48-50).
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Tomando en consideración que los
contenidos de ambas encuestas, CAS y CASEN, serían “obtenidos de un estudio
común, realizado por ODEPLAN”, que ambos comparten “desde la definición de un
marco conceptual hasta un análisis estadístico de una muestra nacional de
familias”, y que ambas comenzarían a aplicarse simultáneamente a partir de abril
de 1985 (ODEPLAN, 1984, p. 49), resulta ilustrativa la imagen de ambos
instrumentos como la de hermanos mellizos, hijos del Sistema de Información
Social de la segunda mitad de la década del ‘80. Esto quiere decir que si bien
los instrumentos de estratificación se utilizaron antes de 1985, no sería hasta
esa fecha en que se podría hablar de la confección e implementación de un
Sistema de Información Social propiamente tal.
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La importancia de estos
instrumentos en la construcción de nuestra sociedad, para bien o para mal, han moldeado
la forma en que convivimos. En particular los instrumentos para identificar,
localizar y seleccionar beneficiarios, los llamados mecanismos de focalización,
han impactado de forma importante el quehacer de la ciudadanía, no tan sólo porque
abarcaron y siguen abarcando a más de la mitad de la población,
estratificándola para definir su potencial acceso a la “red de protección del
Estado”, o por la importancia que tuvieron para lograr una “adecuada
focalización del gasto social” y así avanzar hacia una “gestión de Estado
moderna, racional y eficiente”, sino también por los impactos subjetivos que
tiene tanto sobre la “población beneficiaria” como sobre los empleados públicos
y prestadores de servicios que trabajan en base a ellos.
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En momentos como los actuales, donde vuelve a surgir en los programas de gobierno propuestas y compromisos para modificar los instrumentos de estratificación, es que se vuelve atingente colaborar en la formación de opinión de la población, compartir conocimiento y así contribuir a la conformación de un debate que visibilice la problemáticas de fondo de nuestro modelo de política social. En ese sentido, así como las investigaciones y discusiones que se están llevando en la actualidad al respecto -tanto a nivel técnico como ciudadano- el conocimiento de la historia económica y política y sus contrastes junto con la experiencia de los trabajadores públicos, pueden colaborar a la formación de una opinión más fundamentada, y por ende, de mayor trascendencia a futuro.
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En momentos como los actuales, donde vuelve a surgir en los programas de gobierno propuestas y compromisos para modificar los instrumentos de estratificación, es que se vuelve atingente colaborar en la formación de opinión de la población, compartir conocimiento y así contribuir a la conformación de un debate que visibilice la problemáticas de fondo de nuestro modelo de política social. En ese sentido, así como las investigaciones y discusiones que se están llevando en la actualidad al respecto -tanto a nivel técnico como ciudadano- el conocimiento de la historia económica y política y sus contrastes junto con la experiencia de los trabajadores públicos, pueden colaborar a la formación de una opinión más fundamentada, y por ende, de mayor trascendencia a futuro.
Sebastián Valdebenito
Miembro de Estudios Nueva Economía
Publicado en asofumi.blogspot.com
Bibliografía
De Castro, S., Braun, J., Mujica, R., Bardón, A.,
Mendez, J. C., Villarzú, J., y otros. (1992). "El Ladrillo"
Bases de la política económica del gobierno militar chileno. Santiago:
Centro de Estudios Públicos.
Molina, S., Donoso, A.,
& Llona, A. (1975). Mapa de Extrema Pobreza en Chile. Santiago:
I.E.U.C & ODEPLAN.
ODEPLAN. (1978). Informe
Social Primer Semestre 1978. Santiago: Oficina de Planificación,
República de Chile.
ODEPLAN. (1980). Informe
Social 1980. Santiago: Oficina de Planificación, República de Chile.
ODEPLAN. (1982). Informe
Social 1981. Santiago: Oficina de Planificación, República de Chile.
ODEPLAN. (1984). Informe
Social 1983. Santiago: Oficina de Planificación, República de
Chile.
[1] Se
agradece la buena voluntad de Carmen Pantoja, bibliotecaria del Ministerio de
Desarrollo Social, quien me facilito el acceso a la documentación utilizada
para elaborar esta nota.
[2]
Un ejemplo de ello es el Subsidio al Agua Potable creado en 1989 a partir de la
Ley 18.778 o el Decreto con Fuerza de Ley N°2 de 1998 que en su artículo número
6 indica que al menos el 15% de los alumnos de los establecimientos
educacionales debe presentar condiciones de vulnerabilidad para que el colegio
pueda impetrar el beneficio de la subvención.
