Por primera vez en la historia contemporánea de nuestro país se ha abierto el debate sobre una nueva constitución. Si bien no existe acuerdo aún respecto al método sobre el cual se refrendará y se integrarán los elementos fundamentales en ella, esto no quita de lado la necesidad de discutir sobre el contenido de nuestra futura carta magna. Así, se abre una oportunidad para discutir sobre el rol que cumplirá el Estado en la economía.
De esta forma, se abre la opción entre mantener el statu quo o reforma estructural sobre qué hace o no hace el Estado en materia económica. Cada posición posee dentro de sí misma dos visiones: una visión <<positiva>> y una visión <<normativa>>. La primera señalará que el statu quo o el cambio se explican porque la economía está regida por leyes objetivas: estas leyes señalan que un rol subsidiario del Estado y una economía libre traerán prosperidad al sistema político o, por el contrario, un rol interventor del Estado en la economía sumado a una economía menos libre generarán un efecto similar. Por su parte, los normativos plantearán que el statu quo o el cambio son producto de la necesidad de preservar o modificar la relación que existe entre igualdad y desigualdad en una economía. Rol redistributivo del Estado por un lado, y justicia distributiva por el otro aparecen como consecuencia de dos visiones normativas, una a favor del statu quo y la otra a favor de una reforma estructural.
Del debate inicial entre statu quo y reforma estructural surgen cuatro posibles alternativas sobre qué rol deberá cumplir el Estado en la economía, y cómo definiremos a la economía en sí misma. El rol que puede cumplir el Estado puede ser de un Estado redistributivo por focalización de recursos (subsidiario) o de justicia distributiva (equitativo o de justicia social), y la economía se puede definir en base a los grados de libertad (capacidad que poseen los agentes económicos y la sociedad civil de hacerse cargo de la producción) que esta posea: amplia o restringida.
El primer modelo, de Estado redistributivo y economía libre, representa el statu quo actual. El Estado no interviene sino en situaciones de crisis o donde ha existido una violación a la ley, y la economía está altamente liberada para que los agentes económicos se hagan cargo de la producción. El segundo modelo, con un Estado de visión de justicia distributiva y economía libre pero con amplia participación también de la sociedad civil en la producción es la reforma estructural que los movimientos sociales proponen para nuestro país. El tercer modelo, con un Estado de justicia distributiva pero con una economía restringida es el modelo desarrollado por los nuevos socialismos a nivel mundial. Finalmente, está el modelo con un Estado redistributivo y una economía restringida, característico de los Estados fallidos. La discusión se centra así sobre cuál modelo optar y sus efectos sobre el sistema político chileno. Analizaremos dos de estos modelos y sus implicancias en la problemática actual.
El primer modelo: Estado subsidiario
El modelo del Estado subsidiario fue instalado en Chile como consecuencia de la implementación de la ilegítima constitución de 1980, la cual señalaba en materia económica que el Estado se retiraba definitivamente en su rol como propietario de empresas y productor, dejando este rol a las empresas privadas. El Estado tendrá funciones reducidas en el ámbito económico, para así permitir un mayor dinamismo de los agentes económicos. Producto de este proceso, se vendieron la casi totalidad de las empresas manejadas por el Estado. Desde nuestras variables, el Estado subsidiario se caracteriza por una economía altamente libre en manos de privados y un Estado que redistribuye recursos por medio de políticas de focalización, es decir, que entrega subsidios a los que más lo necesitan para así no generar un desequilibrio en el mercado. Dini y Stumpo determinaron en el año 2002 que los principios rectores del Estado chileno eran:
- Subsidiariedad: el Estado delega en los privados el proceso productivo, solo interviniendo frente a la aparición de externalidades
- Horizontalidad: principio de la no-discriminación en el trato por regiones, tamaño de la empresa, sector o tamaño de la empresa.
- Subsidio a la demanda: entrega de fondos a las empresas para que estas decidan en qué utilizarlos libremente.
- Pasividad de las instituciones públicas: el apoyo del Estado es producto de una solicitud del sector privado.
- Cofinanciamiento empresarial: El interés de los empresarios y su compromiso para asegurar la pertinencia de las acciones de apoyo, se comprueba con su participación en el financiamiento de las mismas;
- Intermediación del sector privado: El Estado cumple la función de crear las reglas del juego y de evaluar el actuar de los agentes privados. Las demás actividades se deja en manos de privados.
Este modelo ha sido cuestionado desde la aparición de los movimientos sociales en la historia contemporánea chilena. El movimiento estudiantil, desde el año 2005 ha liderado la crítica normativa a este modelo. Ha dejado en claro la necesidad de que la educación no sea abordada en base a estos 6 principios. Desde que el movimiento estudiantil perdió su carácter gremial (y pasado a transformarse en el movimiento social por la educación pública, gratuita y de calidad), este ha planteado que los principios enunciados ya no tienen validez, y que se debe pasar a un rol más presente del Estado en la economía. La reforma a la educación, la reforma a la constitución y la reforma tributaria son signo de una necesidad de un nuevo trato del Estado en materia económica.
Desde una perspectiva positiva, este modelo es ya casi inviable de seguir manteniendo. En primer lugar, el modelo de subsidiariedad chileno es poco productivo, ya que se centra en la exportación de commodities (materias primas) de bajo valor agregado. Si analizamos el valor agregado de nuestras principales exportaciones (sector agropecuario y cuprífero) en comparación a nuestros competidores, este es en muchos casos menores al 50%. Si comparamos el valor agregado del mercado del vino de exportación para el año 2011 con el mercado australiano, el valor del vino de Exportación de este último triplica al valor por unidad de la exportación chilena (Fuente: Centro Tecnológico de la Vid y el Vino, Talca) Un segundo problema no es solo que la cadena de valor sea reducida, sino que además que las exportaciones principales que realiza nuestro país (vino, pisco, cobre, celulosa) van en un franco retroceso en su valor mundial. Finalmente, el comportamiento estratégico que han usado ciertos países de nuestros recursos para genera un <<efecto pivote>> sobre el valor mundial del cobre deja en evidencia que el modelo primario exportador, característico de nuestra historia económica está destinado a hacer crisis. La decisión del Partido Comunista Chino de frenar su crecimiento hacia afuera y potenciar el desarrollo interno de sus mercados ha llevado a la quiebra a un número no menor de sus empresas, las cuales usaban como respaldo de su patrimonio reservas de cobre. Al salir estas reservas al mercado afectaron al precio mundial, generando pérdidas en el mercado chileno y fijando un valor menor a 3$ la libra, valor que poseía a mitades del año 2010 (Fuente: Diario Financiero, 14 de marzo) Se prevé además que el promedio del valor del cobre, si se mantiene la desaceleración china sea de 2.8 durante todo el 2014. Por tanto, es natural que una economía dependiente de la exportación de commodities y de bienes de bajo valor agregado con bajo valor mundial se enfrente a un escenario de desaceleración de su economía. La evidencia muestra que el tamaño de la cadena de valor se ve afectada por los niveles de ciencia y tecnología generadas localmente o, en su defecto, de su importación para su uso, ambas tareas que el mercado no puede hacer por sí solo ya que se basa en proyecciones de corto-mediano plazo, mientras que alargar la cadena de valor es un proceso de largo plazo. Un nuevo Estado no solo es posible, sino que necesario.
El segundo modelo: Estado del nuevo trato
Los defensores acérrimos del primer modelo dirán, desde una perspectiva normativa, que cambiar el statu quo es un terrible error, ya que, en palabras de Fermandois, el <<milagro chileno>> se debe, principalmente, a que el Estado tiene sus tareas delimitadas y que los mercados son dinámicos gracias a ello. La estabilidad política que entrega uno de los sistemas más desproporcionales del mundo (el sistema binominal) permite una <<democracia de los acuerdos>> que evita que los mercados se resientan. En palabras del timonel de la UDI, Patricio Melero, cuando un grupo político (Nueva Mayoría) hace reformas sin preguntarle a los otros grupos (UDI-RN) se generan quiebres democráticos (Fuente: La Nación, 25 de marzo), un claro eufemismo que revive una de las peores épocas de nuestra historia. Desde una perspectiva positiva, se señaló que el clima de desaceleración se acentuará si el Estado interviene en los mercados, ya que desincentivará la inversión y creará inflación. Las reformas que plantea la Nueva Mayoría no harían sino empeorar esta proyección.
Sin embargo, si analizamos los problemas de nuestra cadena productiva (mono-exportación y bajo valor agregado de la producción) ambas son consecuencia de un bajo nivel de inversión en I+D e innovación. Si analizamos el caso de economías competitivas (aquellas capaces de crear valor en sus cadenas) nos damos cuenta de que hay dos actores presentes además de las empresas: universidades y Estado. Esto es lo que Michael Porter llama la <<triple hélice>>, ya que el Estado por medio de instituciones intermedias como con sus propias instituciones asegura que el conocimiento orientado a la producción se utilice por parte de las empresas en cadenas de valor cada vez más largas, donde la cantidad de empresas que participan en la producción aumentan considerablemente. Entonces, si la competitividad de una economía no puede dejar de lado a las instituciones y al Estado ¿No será este hecho el que explique porqué la economía chilena posee características tan simples?
Desde nuestras variables, el Estado del nuevo trato implica que el Estado se haga cargo de fomentar la asociatividad por medio de una participación directa de los procesos productivos.Esto no implica limitar la libertad actual del mercado, sino que el Estado se haga cargo de que las empresas sean competitivas entregando las condiciones para que dicho proceso se asegure.De esta forma, el clásico dilema equidad/eficiencia se resuelve haciendo a los privados responsables de la productividad y asegurando que el valor de las empresas sea su cadena productiva y no la dependencia sobre materias primas, ni tampoco permitiendo que los bienes creados tengan bajo valor. Una nueva economía requiere necesariamente, un nuevo rol del Estado. La oportunidad de repetir o cambiar la historia está por fin en nuestras manos.
Francisco Quiero Aguirre
Colaborador de Estudios Nueva Economía
